通道维护不给出款怎么办 【建纬观点】住宅专项维修资金被非法使用怎么办？（上）

王景伟

建纬（北京）律师事务所

管理合伙人

王景伟律师具有工程师、国家一级注册建造师、国家注册安全工程师资格。加入建纬前，曾在某交通局公路处、某房地产集团任职工程建设、房地产项目管理工作多年，谙熟建设工程、房地产行业全产业链管理实务。2004年加入建纬以来，专攻建设工程、房地产和争议解决领域，为诸多大型基础设施建设、房地产开发、能源与环境、特许经营等项目及政府部门提供专业法律服务，并代理多起重大疑难复杂的诉讼、仲裁案件，具有丰富的争议解决实务经验。

执业领域：建设工程、房地产、不动产金融

曹 磊

建纬（北京）律师事务所

建设工程部实习律师

毕业于香港大学，获得香港大学社会科学和法学双学士学位。曹磊曾经在银行业有多年的企业融资、不良资产处置和投资银行方面的实务经验。曾为多个央企、国企客户提供专业法律服务

执业领域：金融、建设工程

摘 要

目前我国维修资金被非法使用情况非常普遍。本文笔者律师团队跟踪研究多年，近一年多又进行了专题调研，对住宅专项维修资金的现状，以及被非法使用的原因、情形和不利后果进行了研究、分析，结合国内住宅专项维修资金法律规范体系现状，探究业主方的维权途径和方法，并对我国住宅专项维修资金管理制度当前存在的问题和解决方案给出了中肯的建议。笔者认为，要彻底解决维修资金被非法使用问题，建议国家从顶层设计层面进行住宅专项维修资金管理制度改革，成立“全国住宅专项维修资金理事会”对维修资金的筹集、运营管理和使用进行统管，建立全国住宅专项维修资金信息化管理系统，取消住宅专项维修资金代收制度，尽早出台《住宅专项维修资金管理条例》，让改革成果落地，建立特定情况下住宅专项维修资金非法使用举证责任倒置的法律规则，加大违法成本和对相关违法、犯罪行为的打击力度，加强监管，并通过现代信息化科技解决业主自治痛点、难点问题。同时建议，广大业主也要尽早成立业委会，自治住宅专项维修资金，并勇于拿起法律武器积极对非法使用者进行维权。

据CCTV等媒体报道和官方统计数据，目前国内住宅专项维修资金（以下除特别指明外简称“维修资金”）余额已超万亿。然而，近年来维修资金被非法使用的情况很多，其中不乏情节严重，金额巨大的案例，许多业主在不知情的情况下权益被严重侵害，遭受巨大的经济损失。例如：

2022年，北京市丰台区蓝调国际小区业主向媒体反映，该小区物业公司于2021年以紧急情况为由申请使用1925万元维修资金对该小区消防设施进行维修，并一次性支付给承包商，几乎一次性掏空了该小区的全部维修资金。但多数小区业主称对此不知情，既未经业主投票表决，也未公示或广泛通知，而且出现了价格虚高、施工质量不合格、部分运转正常的设施设备被更换等不合理现象。[1]

2022年，昆明市五华区金域兰湾小区业主委员会将开发商告上法庭，要求开发商缴纳430万余元维修资金。事情的起因是小区业主在向政府主管部门申请住房维修资金时，发现开发商根本没有向政府主管部门移交这笔款项。法院经审理判决开发商向业主返还上述款项。[2]

2021年，据媒体报道，位于郑州市管城区的某小区，部分围墙在暴雨中损毁，该小区物业公司公示了129万元的维修预算方案，拟申请使用维修资金进行维修。业主发现：物业公司公示的混凝土、钢材、砌墙人工费等价格平均高出工程造价信息市场价格2倍多。[3]

2020年，国务院在大督查中发现湖北省襄阳市9家房地产开发企业代收的5062.07万元维修资金未及时移交专户，最长时间达8年。另外4家房地产开发商或物业服务企业挪用代收的维修资金1184.63万元。[4]

2023年夏季，受台风、暴雨、洪水等自然灾害影响，大量建筑需要动用维修资金进行应急维修。可以预见，不久的将来，又将爆发一波维修资金被非法使用的高峰。

除以上案例外，甚至还有政府工作人员勾结鉴定单位、物业公司、施工单位等滥用职权、贪污、受贿，侵蚀维修资金。乱象背后，折射出我国在维修资金募集、监管、使用方面存在的巨大问题。虽然国家和各地方政府已出台了一系列法律文件，但是，由于所有权与管理使用权分离的管理制度，法律规制不健全，业主自治管理不完善等原因，导致维修资金被非法使用的情况非常普遍，对业主的经济利益造成了严重的损害，也直接对房屋后续维修造成了严重的不利影响。另外，全国上万亿的巨额维修资金基本被闲置，造成资金沉淀，既未被充分利用到房屋的维修中，也没有专业的基金管理机构管理运营，实现资产保值、增值，并用于支持实体经济发展中。

如何有效解决这一问题？笔者律师团队经过多年跟踪研究，并在近一年多通过专题调研，建议从维修资金管理制度改革，完善立法，强化执法和业主方加强维权等方面予以解决。

一、

国内住宅专项维修资金法律规范体系现状

（一）住宅专项维修资金的概念和法律特征

住宅专项维修资金，民间俗称“公共维修基金”、“维修基金”等，根据住建部、财政部第165号令《住宅专项维修资金管理办法》第二条和第三条规定，住宅专项维修资金是指专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造的资金。其中，住宅共用部位，是指根据法律、法规和房屋买卖合同，由单幢住宅内业主或者单幢住宅内业主及与之结构相连的非住宅业主共有的部位，一般包括：住宅的基础、承重墙体、柱、梁、楼板、屋顶以及户外的墙面、门厅、楼梯间、走廊通道等。共用设施设备，是指根据法律、法规和房屋买卖合同，由住宅业主或者住宅业主及有关非住宅业主共有的附属设施设备，一般包括电梯、天线、照明、消防设施、绿地、道路、路灯、沟渠、池、井、非经营性车场车库、公益性文体设施和共用设施设备使用的房屋等。

根据《民法典》《物业管理条例》《住宅专项维修资金管理办法》等法律规定，维修资金具有以下主要法律特征：

1.维修资金的财产权属于业主所有；

2.政府房地产主管部门和财政部门对维修资金的筹集、管理和使用进行监管。

3.维修资金专款专用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造；

4.维修资金在财务上专项筹集、专户存储、独立核算；

5.在会计处理上，业主交存的维修资金确认为收入，期末将收入转入净资产；

6.若房屋灭失，则分户账中的维修资金可以返还给业主。

上述法律特征充分体现了维修资金的本质是由业主共同集资设立、共同享有、用于共用部位、设施维修改造的“房屋养老金”。

（注：该图参照中信证券最新研报制作）

（二）国内住宅专项维修资金法律制度发展简史

住宅专项维修资金制度是我国自1994年开始推行城镇住房制度改革后，从国外引进的一项先进的管理制度，其国内发展及立法沿革如下：

近年来，各地方政府也出台了一些关于维修资金的地方性法规、地方政府规章和地方政府规范性文件，例如：北京市的《北京市物业管理条例》《北京市住宅专项维修资金管理办法》《关于简化程序方便应急情况下使用住宅专项维修资金有关问题的通知》等。篇幅有限，不再赘述。

（三）目前住宅专项维修基金使用的法律规制

根据现行法律规定，使用维修资金需要符合两点要求，一是用途合法，二是程序合法。

1.用途合法

根据民法典和《住宅专项维修资金管理办法》等法律规定，住宅专项维修基金的用途仅限于：专款专用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造，其他主体依法应该承担的费用不得从维修资金列支。其中，明文规定属于住宅专项维修基金支出范围的有：

■《住宅专项维修资金管理办法》第18条规定：“住宅专项维修资金应当专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造，不得挪作他用。”

■《物业服务收费管理办法》第11条规定：“物业共用部位、共用设施设备的大修、中修和更新、改造费用，应当通过专项维修资金予以列支，不得计入物业服务支出或者物业服务成本。”

法律明文规定不属于住宅专项维修基金支出范围的有：

（1）《住宅专项维修资金管理办法》第25条规定：“下列费用不得从住宅专项维修资金中列支：（一）依法应当由建设单位或者施工单位承担的住宅共用部位、共用设施设备维修、更新和改造费用；（二）依法应当由相关单位承担的供水、供电、供气、供热、通讯、有线电视等管线和设施设备的维修、养护费用；（三）应当由当事人承担的因人为损坏住宅共用部位、共用设施设备所需的修复费用；（四）根据物业服务合同约定，应当由物业服务企业承担的住宅共用部位、共用设施设备的维修和养护费用。”

（2）《物业管理条例》第51条规定：“供水、供电、供气、供热、通信、有线电视等单位，应当依法承担物业管理区域内相关管线和设施设备维修、养护的责任。”

（3）《物业服务收费管理办法》第11条规定，物业服务成本包括：物业共用部位、共用设施设备的日常运行、维护费用。

因此，维修资金的使用必须用途合法。依法应由建设单位、施工单位、社会公共服务单位、物业服务单位、业主（私有部位）、责任人等主体承担的费用，不得使用维修资金。

2.程序合法

根据相关法律规定，使用维修基金的程序，按是否“发生危及房屋安全等紧急情况”标准分为非紧急、紧急两种情况。

（1）非紧急情况

在非紧急情况下，使用维修资金需要通过两个门槛，即业主方组织召开会议有效；会议表决有效。这两个“有效”都对票权和人数有严格的要求，票权按业主专有部分面积占总面积的比例计算，人数按投票人数占总业主人数的比例计算。

票权的计算方法

根据民法典第278条第2款和第283条，以及《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》（下称“建筑区分所有权司法解释”）第8条规定，专有部分面积可以按照不动产登记簿记载的面积计算；尚未进行物权登记的，暂按测绘机构的实测面积计算；尚未进行实测的，暂按房屋买卖合同记载的面积计算。根据住建部《业主大会和业主委员会指导规则》（建房〔2009〕274号）第23条规定，投票过程中，建筑物总面积应按照专有面积之和计算。可见，每个业主的表决权按专有部分面积计算，专有部分面积通常为房屋产权证所载面积（未进行不动产登记的为实测面积），总面积为小区所有专有部分面积之和。

人数的计算方法

根据建筑区分所有权司法解释第9条规定，业主人数可以按照专有部分的数量计算，一个专有部分按一人计算。但建设单位尚未出售和虽已出售但尚未交付的部分，以及同一买受人拥有一个以上专有部分的，按一人计算。综上，业主的人数是基本按照小区的户数来确定，一套房一票，避免了一套房屋有多个共有人导致票数不可控的情形；但是如果一个人拥有多套房屋的，依然只能算一票。

使用程序

维修资金划转业主大会管理前，根据《住宅专项维修资金管理办法》第22条规定，需列支范围内专有部分占建筑物总面积2/3以上，且占总人数2/3以上的业主讨论通过进行使用。

资金划转业主大会管理后，根据民法典第278条，以及《住宅专项维修资金管理办法》第23条第2项规定，会议有效需要参会票权、人数均超过2/3，表决通过需要参与表决的业主票权、人数均超过1/2。但是，如果表决事项涉及募集维修资金；改建或重建建筑物及其附属设施；改变共有部分用途或利用共有部分从事经营活动等重大事项，需要参与表决的业主票权及表决人数均超3/4的业主同意。需要注意的是，上述规定未说明业主大会成立后，参会、表决业主是否限定于维修资金列支范围内。有部分地方性法规为了提高表决效率，对此作出了细化规定，将表决范围限定在列支范围内的业主。例如，某小区有多栋住宅，但须决策的事项仅涉及某一栋住宅的公共部位，则参与表决的人员仅限于该栋住宅的业主即可。参会、表决人员范围被限缩之后，表决效率将大大提高。

（2）紧急情况

在“发生危及房屋安全等紧急情况”时，维修资金的使用程序如下：

资金划转业主大会管理前，根据《住宅专项维修资金管理办法》第22条和第24条规定，申请使用主体为物业公司或者未聘请物业的业主，基本流程为：物业公司或业主向持相关材料向政府主管部门申请→审批通过→支付维修款。相对于非紧急情况下的程序，略去了业主内部决策流程。

资金划转业主大会管理后，根据《住宅专项维修资金管理办法》24条规定，执行主体为物业公司及业委会，流程为：物业公司向业委会申请→业委会同意并向政府主管部门报备→业委会向银行下达支付指令→支付维修款。相对于非紧急情况下的程序，同样略去了业主大会决议流程，但相对于资金划转业主大会管理前的使用流程，加入了业委会决策管理程序。实践中，因业委会为业主自治组织，多数业委会出于慎重起见，对大额维修资金使用，坚持依法依规组织投票表决程序，经表决通过后再行动用。但是，也有极少数业委会被个别人操弄，伙同物业公司套取维修资金谋取不正当利益。此为极端个例，本文不作深入探讨。

二、

住宅专项维修资金被非法使用的原因、情形及不利后果

（一）维修资金被非法使用的原因

据笔者调研，维修资金被非法使用的主要原因如下：

1.目前维修资金管理制度存在漏洞，容易遭到滥用，业委会或物业公司、鉴定公司、工程承包商等相关方互相串通，滥用紧急程序避开业主决策程序或伪造业主决策文件。

2.小区业主决策成本高，决策难，许多城市依然未将业主大会决议流程信息化，还需要纸质选票、志愿者上门等，难以触达业主。

3.业主决策不公示或公示明显不足，非法决议不能受到广大业主的有效监督。

4.政府主管部门对维修资金筹集、使用监管不力。

5.维修资金被非法使用的事项发现晚，小区维修事项较杂较多，且维修资金到位后很快开工，非法行为难以及时被阻止。

6.维修资金非法使用违法成本低。

7.维修工程造价虚高，工程质量问题大。

8.业主自治管理难度大，维权意识不强。

（二）维修资金被非法使用的情形

2023年6月12日，笔者用【"维修基金 | 维修资金" (滥用 | 挪用 | 挪作他用 | 套用 | 套取)】为关键词在百度网站进行搜索，共得到1亿余相关结果。在本次检索的前200条数据中，已存在有65个关于住宅专项维修资金被挪用的新闻报道或投诉记录；在上述检索到的65个记录中剔除重复的报道及投诉，共43个独立事件。2023年6月15日，笔者以【“专项维修资金 滥用”（同句）、“专项维修资金 挪用”（同句）、“专项维修资金 挪作他用”（同句）、“专项维修资金 套取”（同句）、“专项维修资金 套用”（同句）、“专项维修资金 骗取”（同句）、“专项维修资金 非法使用”（同句）、“专项维修资金 侵占”（同句）】为关键词在Alpha法律智能操作系统中搜索判决全文，共得到2833条结果，其中民事案件2616个，占92.34%，刑事案件37个，占1.31%，行政案件142个，占5.01%，执行案件38个，占1.34%。充分说明维修资金被非法使用的情况非常普遍。

上述案件中，主要涉及的非法使用的主体主要包括：物业公司、维修工程施工单位、房地产开发商、当地政府主管部门工作人员、鉴定单位和业委会等。其中，造成损失金额最多的高达1925万元，最少的为7200元。经分析，笔者总结了维修资金被非法使用的主要情形如下：

1.物业公司采取欺诈或其他非法手段套取维修资金，谋取不正当利益。

这种情形是所有非法使用的情况中最普遍、案例数量最多的。具体表现形式包括：

（1）物业公司故意告知业主虚假情况，或者故意隐瞒真实情况，骗取业主签字。

（2）物业公司在业主意见表、投票单等单据上伪造业主签字，造成会议有效且表决通过的假象，骗取政府主管部门审批通过。

（3）物业公司钻法律漏洞，滥用紧急情况下的简易申请程序，规避业主大会召开、表决环节，甚至采取造假等欺诈手段把本为安全的房屋人为制造成“紧急情况”。

首先，一些政府主管部门从规避政府方责任的角度，要求物业公司紧急情况申请使用维修资金需提供业主决策程序文件，物业公司为达目的不择手段，就骗取或伪造业主签字提供虚假资料，因为与巨大的经济利益相比，违法成本相对较低。

其次，政府主管部门因监管资源不足，对维修资金使用申请资料只做形式审查，而不进行实质性审查，甚至有个别政府主管部门对此睁一只眼闭一只眼，导致紧急情况下的简易申请程序被很多非法使用者抓住漏洞，出现了很多物业公司、施工单位、业委会甚至政府主管部门工作人员相互串通，以紧急情况为由规避业主的知情权，从而套取维修资金的案例。这是当前维修资金法律制度亟须解决的漏洞。

最后，维修资金被非法使用的问题发生后，政府主管部门在解决业主投诉的过程中，潜在地以规避自身责任为首要考量因素，甚至有个别公务人充当非法使用者的保护伞，导致非法使用者的违法行为不能及时得到调查和惩处。

（4）物业公司串通鉴定单位、施工单位、监理单位、设计单位、材料和设备供应商等相关方，以虚构维修项目或高估冒算方式套现维修资金。

（5）物业公司将维修资金用于应由开发商或施工单位承担的维修项目。这种情形又包括两种情况：一是开发商或施工单位在保修期内不履行保修义务，工程质量问题拖过保修期，以逃避保修责任，甩锅给业主和物业公司，当前这种情况非常普遍。二是开发商或施工单位不履行房屋地基基础和主体结构质量问题的终身保修义务。

例如，上述北京市丰台区蓝调国际小区被物业公司以紧急情况简易程序套取1925万元维修资金大案。

再如，据长沙晚报微信公众号报道，湖南长沙阳光100国际新城小区物业公司在向长沙市物业维修资金管理中心申请使用维修资金维修电梯时，多次提供伪造业主签字的《业主意见签名表》，用以套取维修基金。经法院查实原告业主签名系伪造后，物业公司被法院判决在该小区内公开向秦先生赔礼道歉。[5]

再如，在杭州市江干区盛世钱塘花园第二届业主委员会、浙江华太物业服务有限公司物业服务合同纠纷一案【（2017）浙01民终372号】中，法院认定事实：经杭州市审计局审计，监控设施改造工程存在假冒签名、申报失实；监控设施改造工程申请使用维修资金征求业主意见过程中假冒业主签名，实际施工内容与申报不符等情况。

2.维修工程施工单位与物业公司或业委会恶意串通，协助其套取维修资金，并参与分赃谋取不正当利益。

如上所述，维修资金有专款专用的法律特征。物业公司或业委会为保证套用资金保持表面合规的外观形式，必须在维修工程施工单位获取维修资金后套现，具体表现为采取阴阳合同（黑白合同）、返点、回扣或其他方式分赃谋取不正当利益。

例如,据中共池州市纪律检查委员会官方网站报道，池州市贵池区清溪街道福达园小区物业维修资金被举报挪用。调查组在调查中发现，工程施工单位伙同小区物业负责人、造价师违法虚增消防工程预算。经审计，结算金额应为7489.89元，而预算控制价却高达.34元、决算审计金额高达.34元，严重侵害了全体业主的利益。招标过程中，工程承包商还存在违法串通围标、违法借用消防资质的情况。最终，当地公安机关依法对施工单位负责人、物业负责人涉嫌诈骗犯罪问题立案侦查。[6]

3.当地政府主管部门工作人员违法犯罪攫取维修资金。

在刘进滥用职权一案【（2019）京02刑终752号】中，2012年至2015年间，时任北京市丰台区房管局房屋安全和设备科科长刘进，与该科科员周金生，其外甥祁渤清，以及时任北京市丰台区房屋安全鉴定站副站长的杨杰共谋，刘进利用职权帮助其外甥祁渤清承揽住宅维修工程，采用威逼利诱手段让多个小区物业公司经理提供维修项目，滥用权力拉拢房管系统人员提供便利，构筑了一条冒领专项维修资金的犯罪链条。祁渤清则在刘进的保护伞下，指使其公司员工朱伦组织虚假申请材料，违规代替物业公司申报珠江峰景等多个小区的维修资金，并利用杨杰鉴定站副站长的职权，违规出具虚假的鉴定报告，再利用周金生、刘进审核住宅专项维修资金的职权违规对上述住宅专项维修资金项目予以审批通过，使祁渤清通过挂靠公司获取维修资金4300余万元，造成损失1700余万元。广东康景物业服务有限公司北京分公司工程部副经理侯波与祁渤清共谋，侯波利用职权将物业公司专用密钥交给祁渤清，违规申报并最终获取了专项维修资金。后祁渤清分三次通过其公司员工朱伦给予侯波回扣款69万元。案发后，刘进因滥用职权罪获有期徒刑7年；祁渤清涉嫌行贿罪、对非国家工作人员行贿罪、滥用职权罪被判处有期徒刑12年；侯波涉嫌非国家工作人员受贿罪被判刑3年；追缴违法所得。杨杰涉嫌受贿罪被移送法办。[7]

4.房地产开发商侵占、挪用维修资金。

在房地产开发项目中，开发商非常乐于向业主代收各种费用，其中就包括维修资金。因金额巨大，部分开发商利欲熏心，长期非法侵占、挪用维修资金，损害业主利益。

例如，上述的国务院督查湖北省襄阳市房地产开发侵占、挪用代收的住宅维修资金案。这只是冰山一角，据笔者调研，全国各城市均不同程度存在这种现象，比较普遍。

再如，上海市黄浦区某大厦业委会与上海某置业有限公司建筑物区分所有权纠纷一案【（2011）黄民四（民）初字第862号】中，涉案的小区建于1999年，当年小区业主在购房办理入住手续时，已由开发商代收维修资金。2010年，小区业委会进行了换届，新成立的业委会在对小区材料进行核查过程中意外发现，小区内有100多户业主的维修资金账户余额为“0”。业委会进一步查证后发现，当初开发商并未将全部维修资金转入专用账户。开发商占用代收的维修资金达80余万元。此后，业委会与开发商进行了交涉，要求归还。经过多番催促，开发商归还了21户业主的维修资金和利息，但对于其余121户业主的维修资金则始终不同意归还。为此，业委会将该开发商告上法庭。法院最终判令开发商向业委会归还全部维修资金及利息。

上述情况还算好的，至少开发商还在，还可能有偿还能力。更糟糕的情况是，开发商跑路了，开发商没钱了，或者项目开发完成后项目公司注销、破产、重整了，导致业主遭受重大损失而维权无门或维权难度大大增加。

5.开发商、施工单位伙同物业公司或业委会，将本该由房地产开发商或施工单位承担保修责任的，套取维修资金进行维修，变相转移给业主承担维修费用。

例如，上述刘进滥用职权一案中，据判决书记载法院查明的事实中，刘进与其外甥祁某串通物业负责人为小区防水工程申请维修资金，而根据法律规定该小区的防水工程尚在保修期内，应由开发商和施工单位承担维修责任。此举严重损害了小区业主的利益。

6.业委会非法使用维修资金，或使用维修资金情况不公开、不透明，不能保证业主的知情权。

业委会串通物业公司或维修工程施工单位非法使用维修资金的情况不多，但也客观存在。例如，孙庆军诉南京市清江花苑小区业委会业主知情权纠纷一案【《最高人民法院公报》 2015年第12期(总第230期)】中，被告南京市清江花苑小区业委会对该小区维修资金筹集、使用情况；业主委员会的决定、决议和会议记录；小区共有部分的使用及收益情况；小区停车费收支分配及车位处分情况；业委会财务收支账目明细、收支凭证不公开不透明，孙庆军诉请要求该业委会张贴公示上述情况，获得法院判决支持。

（三）维修资金被非法使用的不利后果

维修资金被非法使用的不利后果主要包括：

1.侵害业主的财产权，直接导致广大业主的经济利益受损。

2.房屋后续维修资金不足，甚至无维修资金可用，导致后期房屋在需要修缮、改造或更新时没有足够的资金支付工程款，年久失修，房屋质量进一步下降，给业主的生活品质造成不良影响，甚至造成生命健康安全隐患，也会间接造成房屋的市场价值受损。

3.因开发商侵占或挪用维修资金，导致不动产登记部门无法为业主办理房产证，业主无法为其房屋进行确权，继而对房产的使用、收益、处置等受到诸多限制。

4.损害我国房地产市场秩序，不利于我国房地产业的健康发展。

下篇中，笔者将对住宅专项维修资金被非法使用如何维权的途径和方法进行深入探究，并对我国维修资金制度存在的问题提出中肯的解决方案建议。敬请期待！

相关法条：