辽人发2008年15号文件 郑某某诉大连庄河市政府失地农民保险案

【杨律点评】

以人为本，是政府工作的价值取向和出发点，用通俗些的话讲，就是“为老百姓服务”。以人为本，要求政府在工作中，既要有原则性，又要有灵活性，亦要注重人性化。对百姓的合法合理诉求，能办理的应办理，不能直接办理的可以督办下级机关或协调其他行政机关及时办理，这是政府“积极行政、积极作为”的题中应有之义。

就本案而言，庄河市政府可能感到有些委曲，自己不应当为下级机关担责。但辽宁省高院在判决书中表述的很明确：“虽然庄河市人民政府不是相关保障金的直接发放机关，但高某某和郑某某已是年近80岁的老人，再让二人逐级启动程序确属难事。”可以说，省院的这句话，体现出了司法为民的宗旨，非常有人情味，值得点赞。

这个案例提醒我们行政机关，要转变工作作风和工作思路，把“人”作为一切工作的出发点，充分发挥行政机关上下级的督导作用，把百姓的问题解决在基层。当问题走到法院的时候，更应予以充分重视，积极作为，及时补救，把问题化解在矛盾的初期。要勇于担当，敢于作为。总之，为人民服务，应当落实在实践和行动中。

案 情：

郑某某、高某某系龙王庙社区庙后屯居民。2002年庄河市城关工业园区征用龙王庙社区平房屯庙后屯承包土地。2008年确认集体经济组织成员对适龄人员办理养老保险和失地农民生活补助时，该村委会工作人员到郑某某、高某某家宣传相关政策，庄河市城关街道龙王庙社区居民委员会出具证明“郑某某与妻子可以办理失地农民生活补助”，但截止诉讼时，郑某某、高某某的失地保障待遇至今未办理。为此，郑某某、高某某将庄河市政府起诉到大连中院，要求庄河市政府履行法定职责，为郑某某、高某某办理失地保险。

大连中院经审理认为：

郑某某、高某某请求庄河市人民政府给付失地保险钱，其实质是请求庄河市人民政府履行法定职责。《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《辽宁省被征地农民社会保障暂行办法》第二十七条规定，市级政府负责本地被征地农民社会保障办法的制定、组织推进和监督指导工作。县(市、区)政府负责本地被征地农民社会保障的组织实施和社会保障各项资金的落实工作。

根据上述规定，庄河市人民政府作为土地征收的组织实施主体，在落实被征地农民社会保障方面应当履行相应的职责，故庄河市人民政府具有处理郑某某、高某某主张事项的法定职责。庄河市人民政府关于其不是本案适格被告的主张于法无据，该院不予支持。郑某某、高某某称其在2018年才得知征地主体是庄河市人民政府，且郑某某、高某某一直积极要求参加相关失地保障，故庄河市人民政府未履行法定职责的情形处于持续状态，不宜认定郑某某、高某某超过起诉期限。

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”庄河市人民政府主张其对郑某某、高某某进行了相关保障政策的宣讲，且庄河市人民政府不否认郑某某、高某某可以办理失地农民生活补助，现无据证明郑某某、高某某主动放弃了相关失地保障待遇，郑某某、高某某的失地保障待遇至今未办理，故庄河市人民政府未依法履行法定职责。

综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决庄河市人民政府于本判决生效后六十日内针对郑某某和高某某的失地保险履行法定职责。案件受理费人民币50元，由庄河市人民政府负担。

庄河市人民政府不服大连中院判决，上诉至辽省高院称：

一、一审判决系“诉外裁判”应予撤销。郑某某、高某某的一审诉请是依法确定自己拥有被安置失地保险的权利，并要求庄河市人民政府支付生活保障金，并没有要求庄河市人民政府履行办理失地保险的法定职责。在一审庭审中，合议庭没有向郑某某、高某某释明是否变更诉讼请求，郑某某、高某某也没有主动变更诉讼请求。一审法院不得在一审诉讼请求之外裁判，裁判结果不能超出一审原告请求的范围。因此，一审法院不应判决上诉人对失地保险履行法定职责。

二、庄河市人民政府不具有履行失地保险的法定职责，没有处理郑某某、高某某主张事项的法定职责。依据法律法规规定庄河市人民政府在办理被征地农民事项的职责是“负责本地被征地农民社会保障的组织实施和社会保障各项资金的落实工作。”庄河市人民政府作为县级人民政府已经完成了组织实施和资金落实的法定职责。《庄河市被征地农民社会保障实施办法（试行)》（庄政发[2008]25号）第二十九条规定了“职责分工”，其中该条第二款规定“劳动和社会保障部门具体负责被征地农民养老保障工作的综合管理，指导和帮助农村集体经济组织研究制定被征地农民社会保障安置方案。”第三款规定“被征地农民所在乡镇、街道负责辖区内参保人员资金筹集、资格审核及上报工作。”因此，庄河市人民政府不是具体办理失地保险的机关也不是发放失地保险待遇的机关。

三、郑某某、高某某的起诉超过法定起诉期限。

四、一审法院认定“现无证据证明郑某某、高某某主动放弃了相关失地保障待遇”错误。一审法院已经查明该村委会工作人员到郑某某、高某某家宣传相关政策，可以证明郑某某、高某某知道自己具有办理失地保险的权利，也知道应当如何办理失地保险。拟申请办理失地保险，需要先经本村集体经济组织村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意，再由龙王庙村上报名单到所在街道办事处等。2008年、2009年龙王庙村上报的经法定程序符合条件的参加失地保险人员《基本情况信息采集表》中没有郑某某、高某某，郑某某、高某某对此也是明知的。城关街道办事处龙王庙村民委员会统一办理村民失地保险期间，郑某某、高某某不愿意按照规定自负部分费用，没有被所在村委会列入参保人员名单，并经本村集体经济组织村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意后，再由村委会逐级上报审核，足以证明郑某某、高某某主动放弃了相关失地保障待遇。参保需要失地农民自负部分费用，办理失地保险的行政机关不能在符合参保条件的失地农民不同意办理的情况下，擅自决定或者强制失地农民参加失地保险。参加失地保险是失地农民的权利不是义务，失地农民有选择不参加保险的权利，而法律又无需要强制办理的规定。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。

郑某某、高某某在辽宁省高院询问时辩称：

一、我们的诉讼请求主要是要求政府履行法定职责办理失地保障并把以前欠的补上。

二、根据《物权法》第四十二条第二款、《土地管理法》第四十六条第一款、《辽宁省被征地农民社会保障暂行办法》第二十七条及庄政发[2008]25号第二十九条规定，庄河市人民政府负责被征地农民社会保障办法的制定、监督、指导组织实施和资金的落实工作。其作为土地征收的组织实施主体，在落实郑某某、高某某失地保障金方面应履行法定职责，其下属具体办理业务机关单位都是协助政府工作。

二、“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算。”因无征地公告，不知道是政府征地，所以起诉是在诉讼期限内。四、对一审的证人证言不认可，因为其与村里有利害关系。郑某某、高某某一直住在其儿子家，两个证人从某到过其家中。二人重未拒绝过办理失地保险。

因此，郑某某、高某某认为，他们正在耕种的承包地被强征后，二人基本生活得不到保障，政府没有正当理由却恶意不给二人办理失地生活保障金。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

辽宁省高院认为：

高某某和郑某某在起诉状中载明的起诉请求为，依法确定二人拥有被安置失地保险的权利；庄河市人民政府支付生活保障金、失地保险钱和3000斤水稻。从一审庭审和二审询问看，高某某和郑某某的实质诉请是要求庄河市人民政府履行落实其失地保险待遇的法定职责。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《辽宁省被征地农民社会保障暂行办法》第二十七条规定，庄河市人民政府作为土地征收的组织实施主体，在落实被征地农民社会保障方面确应履行相应的职责。

根据《辽宁省被征地农民社会保障暂行办法》第五条规定，符合条件的被征地农民，男年满45周岁、女年满40周岁以上的，应全部纳入养老保障范围，其他人员是否纳入养老保障范围，需征得农民本人同意。该《暂行办法》第八条规定，被征地农民养老保障个人专户资金，以被征地农民所需养老保障资金总额为基数，由集体和个人按照不高于70%的比例，分别从土地补偿费和安置补助费中一次性划拨和抵扣。集体土地补偿收入，应优先用于缴纳被征地农民养老保障资金。

本案中，庄河市人民政府在一、二审审理中均承认高某某和郑某某属符合办理失地保障条件的被征地农民，且在办理失地保障时二人均已经超过该《暂行办法》规定的应全部纳入养老保障范围的年龄。庄河市人民政府提供的证据不能证明高某某和郑某某主动放弃相关失地保障待遇。故一审法院判决庄河市人民政府对二人的失地保险履行法定职责并无不当。

关于庄河市人民政府提出政府只是组织实施和筹措资金,并不是具体办理机关的主张，省高院认为，庄河市人民政府负有组织实施被征地农民社会保障工作的义务。为保障被征地农民的基本生活和长远生计，对于涉及被征地农民社会保障工作的具体规定应当贯彻落实到位。本案中，根据《辽宁省被征地农民社会保障暂行办法》第五条规定，高某某和郑某某原本属于应全部纳入养老保障人员的范围，却至今没有办理。而庄河市人民政府对高某某和郑某某符合办理失地保障条件也没有异议。

虽然庄河市人民政府不是相关保障金的直接发放机关，但高某某和郑某某已是年近80岁的老人，再让二人逐级启动程序确属难事。

庄河市人民政府作为政府总体工作的组织者，应根据文件规定切实负起责任，组织实施好被征地农民的社会保障工作，责令相关部门积极作为，履行主体责任，认真贯彻落实相关规定，及时解决符合条件的被征地农民的社会保障问题，切实维护其合法权益，确保将保障当事人权益的政策落实到位。

辽宁省高院最终判决，驳回上诉，维持原判。

一审：大连中级人民法院

案号：（2018）辽02行初278号

二审：辽宁省高级人民法院

案号：（2019）辽行终1062号